ブリュッセルの政治動向分析

これまで1、2、3の投稿において、EUの主張する日本の鉄道セクターの調達市場における閉鎖性については誇張があり、必ずしも日本がEUに対して閉鎖的とはいえない、と書いた。それにも関わらず、日本側の“非関税障壁”ばかりが焦点になることにはEUの業界団体のロビーイングの影響力や日本政府および鉄道業界団体のPR不足があるとも指摘した。

もちろん、日本政府にはEU側の電化製品や自動車に対する輸入関税を引き下げるという目的があり、それを達成するにはEU側の鉄道セクターを含む政府公共調達分野などで譲歩しなければならない、という事情がある。あえて好意的な見方をすれば、外務省や経産省は、EUとのEPAを締結するため、EUの産業界に対してあえて反論をしてこなかったともいえる。

いずれにしても、今後の鉄道を交渉課題は、日本はどこまで譲歩するべきなのか、どこで妥協ができるかを見極めることである。以下は鉄道セクターの公共調達に特化しながら、いくつかのありうるシナリオについて考えたい。

シナリオ１：鉄道セクターに競争入札の原則を入れずに現状維持

鉄道市場の開放せずに現状維持というのは、日本の鉄道会社にとっては最適な選択肢であるが、実現可能性は低いだろう。いくら理不尽な要求だとしても、交渉事である限り、どこかで譲歩する必要がある。仮に他の分野で大幅な譲歩があったとしても（ex 自動車における軽自動車の優遇措置の緩和、技術要件の相互認証、日本の農業製品の関税引き下げ）、鉄道の公共調達でも一定程度の譲歩は必要になる。すでに日本政府は、欧州委員会に対して、日本の鉄道および都市内交通市場を開放するために「効果的な措置を取る」と約束している上（JETROのレポート）、EUの閣僚理事会（上院）でも欧州議会（下院）でも同分野での譲歩はEPA締結の重要な条件とされている。もしも日本側から鉄道における譲歩がなければ、EPAの締結自体に支障をきたすことになる。

シナリオ２：EUの要望通りに公共調達の競争入札を確保

シナリオ２はEU側の要望をそのまま実現することを意味するが、日本の鉄道会社にとってはあまり好ましいものではない。先の投稿でも述べたように、競争入札を確保するためには、書類の英文化はもちろん、契約書の仕様や条件内容も事細かく準備する必要が出てくるため、事務的な作業が増える。また、日本の場合、鉄道会社と鉄道車両メーカーの「共同開発」に近いやり方の変更を迫られる可能性もある。日本の主要鉄道会社は子会社に車両メーカーを抱えていることもあり、単なる事務作業の増加に留まらない悪影響を及ぼすことも考えられる。

一方で、川崎重工や日立、東芝などの鉄道車両や部品などを製造するグローバル企業は海外への輸出拡大を図っていることもあり、日本の市場開放を好意的に受け入れるかもしれない。日本における鉄道の公共調達市場で競争入札が確保されれば、相互主義の原則により、現在、制限されている日本企業によるEUの鉄道市場へのアクセスを認めなければならなくなる。そうなれば、これまでビッグスリー(シーメンス、アルストム、ボンバルディア)に支配されていた欧州鉄道市場に日本企業がより進出できることになる。

ただし、このシナリオ２の実現性も微妙だ。現在、日本の鉄道メーカーはEUメーカーにとっての唯一の本格的な競合相手である。日本企業がEU市場への本格参戦してくると既存のシェアを奪われるため、日本の鉄道市場の完全な開放までは求めないとの見方がある。

実際、2009年に日立がイギリスの都市間高速鉄道計画（Intercity Express Programme)を受注したときは、欧州のビッグスリーに大きな衝撃が走った。しかも、日立が地元に雇用を創出していること、きちんと期限に合わせて開発車両を納入したこと、その後、2013年にも追加受注を受けたことで、日立の評価は急上昇しており、欧州では日本企業の参入を認めてはヤバいという雰囲気が生まれている。UNIFEはこれ以降、日本の鉄道は外資に閉じているにもかかわらず、EUの市場に食い込んでいるとして激しい批判を展開している（ プレスリリース）。

なお、現在、（EUの考える）相互主義の原則の下で、EUにおける日本の鉄道メーカーの入札は原則として制限されているが、実際に入札を認めるかどうかは加盟国や担当官庁が自由に決定できる。前の投稿でも書いたように、EUの鉄道事業者の中には、ビッグスリーの支配によって欧州内の競争環境が制限されている状況を好ましくないと考え、イギリスのように日本の鉄道メーカーの参入を求めているところもある（追記：スウェーデン政府および鉄道会社(SJ)も最近鉄道分野、特に高速鉄道で日本に関心を持っており、日本からの派遣団を招いて意見交換を行なっている。今後は共同の行動計画を作成するという。スウェーデン政府の10月7日のプレスリリース）。

こうした背景を勘案すると、日本鉄道メーカーとのガチンコ対決を避けるため、EUの鉄道メーカーは完全なる競争入札の実現までは求めない可能性もある。むしろ、彼らが声高に日本を批判する裏には、日本の市場開放を目的としているわけでなく、EUの加盟国や鉄道事業者に対し、日本の企業に落札させないための牽制球を投げているとの見方もある。正直、彼らの本心は実際に聞かないと分からない。しかしながら、日立はすでにイギリスに工場と雇用を持っているため、日本が市場を開放しようがしまいが、原則として「欧州の企業」としてEU内の入札に参加できるようになり、今後、イギリスを拠点にして欧州大陸にも進出していくこととなる。そうなると、欧州鉄道市場にはすでに”日本からの”参入できる通路”が出来ているため、欧州鉄道メーカーとしてはやはり日本の鉄道市場へのアクセスを求めると考えられる。

シナリオ３：部分的に鉄道調達の入札アクセスを認める

日欧の鉄道の利害関係者のそれぞれの利益や思惑が複雑に絡み合っていることを考えると、シナリオ1や２のようにすっきりした形にはならない。むしろ、最もありえるシナリオは、シナリオ１とシナリオ２の妥協案だろう。

既述した通り、すでに日本政府は、欧州委員会に対して日本の鉄道および都市内交通市場を開放するために「効果的な措置を取る」と約束している。また、JR東日本も意識的かどうかわからないが、EUの鉄道メーカーからの無線制御システム（CBTC)の購入を決めている(JR東日本のプレスリリース）。

特にEUに対する効果的な譲歩としてありうるのは、こうしたICT関連のインフラ管理技術および欧州規格の受け入れである。EUは欧州域内で相互運用性を確保した欧州列車制御システム(ERTMS)の開発および普及に力を入れており、こうした欧州規格の国際市場での普及を狙っている(追記:実際に列車制御システムの分野ではEUは日本より先行しているとされる)。ERTMSに沿った鉄道通信技術が国際規格になれば、その他の新興国市場にも輸出の裾野が広がり、EUの企業にとってもメリットになる。こうした点について、欧州議会の域内市場委員会議長を務め、欧州鉄道連盟の会員でもあるMALCOM HARBER議員(英）は、相互主義という曖昧な概念を盾に市場開放を迫ることは政治的に間違ったサインを与えかねないとして反対を示した上、むしろ、EPA交渉においては（主に欧州の）鉄道の規格標準化を進めることの重要性を強調している（欧州鉄道連盟の会議議事録）

鉄道の規格に関しては、ERTMSに沿った無線通信システムの他にも、車輪、線路、認証プロセス、防火安全装置などがある。こうした項目のいくつかの規格を取り入れたり、日本の規格との相互承認を進めていけば、EU側への”目に見える譲歩”にはなるだろう。また、EUと協調して鉄道に関わる国際標準化を進めていけば、今後、更に大きな競合相手になりうる中国などの新興国との競争にも有利になるという点で、日本にとっても悪い話ではない。

まとめ

これまで四回にわたって日欧EPAの焦点の一つである鉄道の公共調達市場を巡る動きについてまとめてきた。やや欧州の鉄道メーカーに対して批判的なことも書いたが、それはやはり公共事業として成り立っている欧州の鉄道と完全に民営化モデルで運営している（しようとしている）日本の鉄道システムを比較して「公平な土俵」を要求すること自体に違和感を持ったからだ。

もちろん、文句ばかりいっていても仕方ない。EUは（今はまだ）世界で最も大きな市場を持っており、米国とともに国際標準を設定するだけのパワーがある。相対的に小さな日本がEUとの自由貿易協定で自分たちの本当に欲しいもの（議論の余地あり？）を取るためには理不尽な要求であっても譲歩するところは譲歩しなければならない。

また、鉄道市場の外国メーカーに対する門戸開放が、日本の国益にとってマイナスかどうかは分からない。日本の国内市場をより国際的競争環境にさらすことで、逆に、日本の鉄道会社や鉄道メーカーが輸出競争力を高めることができるかもしれない。特に現代は製造業2.0といわれるように、従来の「ものづくり」に加えて、車両や通信機器のメンテナンスやアフターケアなどのサービスを付加価値として提供していくことが求められる。これまで事故があったら駆けつけるという「阿吽の呼吸」でビジネスを行ってきた国内の鉄道会社と鉄道メーカーは、もっとサービス分野におけるお金の分捕り方を学んでいかないといけない。そういう意味では、グローバル競争に勝つためにまず日本をグローバル化させるということはたしかに理にかなっている。

ただし、日系の企業(あるいは欧米企業）がグローバル競争に勝ち続けたとしても、そのことが日本人(欧米人）の福祉の向上に繋がるかどうかは分からない。自由貿易体制を進めれば進めるほど、より力の持つグローバル企業がロビーイングを通じて我田引水に国際規格（標準）を定め、市場アクセスを要求し、世界の市場シェアを奪っていく。その結果、これから生まれて来るはずだった良いサービスの芽を潰し、自由競争を阻害してしまうことも考えられる。かといって、世界貿易から目を背けて日本だけで自立的に生きていける世界ではない。グローバル化の時代にあって、日本の鉄道市場をより国際的な競争に開いた上で、日本の良い特殊性を維持するというバランスの取れた舵取りは非常に難しくなっている。今回のEPA交渉でも、そうした白黒とつかない難しさを引き受けた上でどのように決断していくかが問われている。

１と２の投稿で、EU側は、入札アクセスの機会が少ないという点（法的開放性）で、日本の政府調達における鉄道市場の閉鎖性を批判しているが、実は、外国製品の輸入の金額割合（実質開放性）では日本よりもEUの方がむしろ閉鎖的だということを指摘した。自由貿易交渉という外交戦を戦う上で日本側の弱点は、こうしたEU側の市場開放性の問題は日本人やEUの人にも認識されていないわりに、日本側の”非関税障壁”ばかりが問題として扱われている点である(そもそも、こうした”非関税障壁”という言葉が日本に対して使われている時点でPR的には負けている)。

EUは、日本の鉄道市場に対して”バイアスの入った”見方を持っており、世界中で批判を展開している。これには次の三つの要因があると思われる。１）欧州の主要な鉄道メーカーの世界市場におけるシェアの高さと、日本での海外勢のシェアの低さから生まれる違和感、２）EUの鉄道業界団体のロビーイングとプロパガンダ、３）日本側の説明不足およびPRの弱さ。

１）：世界市場を支配するEUという自画像

経産省の委託報告書「欧州連合との経済連携促進のための制度分析調査」によると、世界鉄道車両市場のシェアの50%以上は、Alstom（仏）、Siemens（独）、Bombardia(カナダの企業だが、鉄道部門の本社は独のベルリン)の三社によって支配されている。最近では中国の鉄道メーカーの台頭が目覚ましいが、それでも欧州のビッグスリーが常に上位にいることには変わらない。また、同報告書内の最近のデータ（下記グラフ）によると、日本メーカーでは川崎重工だけが上位10社に食い込んでいるが、受注額はALSTOMの半分以下、最上位のBombardiaの4分の１だ。世界市場を支配する欧州鉄道メーカーからすれば、日本市場における海外勢のシェアの低さは、日本の鉄道メーカーの競争力の高さではなく、むしろ、外資に対する市場の閉鎖性の現れと見られている。

なお、EUの加盟国市場では、こうしたビッグスリーに加えて、自国メーカーが鉄道市場で高いシェアを誇っている(下記グラフ）。同報告書は、どの国の鉄道市場も自国メーカーを優先する傾向はあるとしながら、「逆に見れば、各国とも鉄道調達市場の何割かは他国メーカーがシェアを持っていることになる」として、「EU側からみれば、何割かは外国メーカーのシェアがある加盟国各国市場に比べ、事実上国内メーカー以外からの調達が閉ざされた状態にある日本の鉄道調達市場が閉鎖的と映るのは避けられない」と指摘している。

つまり、欧州市場では自国メーカー以外もそれなりにシェアを獲得しているのに対し、日本の鉄道車両市場はほとんど国内メーカーのみで支配されているため、日本の市場は閉鎖的だと論理展開である。こうした批判は直観的に理解できるが、逆に、EUを単一市場と見た場合には、日本の鉄道市場が国内メーカーに支配されているのと同様に、EUの市場も欧州メーカーによって牛耳られていることに変わりはない。さらに、JETROが毎年発表しているレポート「Japan’s Market is Open to the World」によると、鉄道関連の物品（車両・メンテ・電子部品）では、日本はEUに対して貿易赤字を記録している。むしろ、閉鎖されているはずの日本市場へのEUの輸出額の方が大きいのである（※ただし、欧州委員会の鉄道競争力レポートが指摘するように、鉄道関連物品の分類によっては日本のEUへの輸出額の方が大きい場合もある）。

２）：業界団体のロビーイングとプロパガンダ

EUの政策決定過程におけるロビーイングの役割は見逃せない。EUや米国では、ロビーイングは民主的な政策決定のプロセスの一環とされ、企業や業界団体、NGOなどの市民団体とのコンサルテーションの場がある。本来の目的は多様なアクターの声を吸い上げることであるが、実際は企業や業界団体の政策決定における影響力が大きいため、経済力によって政策決定が歪められるという問題がある。EUにおけるロビーイングの対象は、欧州官僚、加盟国政府の政治家および欧州議員である。欧州官僚への口利きもないわけではないが、特に選挙で選ばれている政治家は、業界団体や労働組合からの要望を受け入れやすい。なお、ここ何十年で欧州議会の政策決定における権限が増加しているため、欧州議員に対するロビーイング活動は増えている。

欧州の鉄道メーカーで最も影響力を持つ業界団体は、欧州鉄道メーカーのビックスリーが加盟している欧州鉄道産業連合(UNIFE)だ。2011年には、UNIFEが後ろ盾となり、欧州議員とのコミュニケーション強化を目的として、鉄道議員連盟(Rail Forum Europe)を立ち上げた。主に交通政策に関わる欧州議員(フルメンバーは21人）を対象に、2カ月に1回のペースでセミナーを開催し鉄道業界団体の要望を伝えている。2013年7月9日に開かれた「対日FTAおよび対米FTAにおける鉄道業界の利益」と題したセミナーでは、UNIFEは、EUの企業がいかに日米市場から不当に閉め出されているかをプロパガンダした上、日本やアメリカの鉄道市場に食い込むためにFTA交渉をどのように活用するべきかを力説している。なお、UNIFEやALSTOMは今年だけで３度も欧州議会でプレゼンを行っている(プレゼンの参考資料）。

このようなロビーイングを通じて、業界団体の言い分をそのまま信じる政治家もいるが、大半の政治家はそれをあくまでプロパガンダと分かった上で、自国の業界団体の利益や自分の選挙での再選のために仕方なく受け入れていく。

３）日本側の発信とPRの弱さ

日本の鉄道市場が閉鎖的との批判は、上記の2要因だけでなく、日本側の説明およびPRの不足から側も生まれている。日本側の発信が足りず、EU側の主張に対して反論がなければ、EU側の鉄道業界の言い分だけが広がることになる。例えば、日本の自動車業界は、欧州内に工場と雇用を持っていることもあり、ロビーイングやPR対策を行なっているが、日本の鉄道業界については反論する人がいないので、不当な批判を受けてもそれが事実として認識されてしまう。

特に日本の鉄道システムは欧米とは異なるため、十分な説明とPRが欠かせない。

まず前提として、日本の主要鉄道会社は世界でも利益を上げている希有な存在である。そもそもEUの政策決定者にも、日本の主要な鉄道会社が民営化されて利益を上げていることなどほとんど知られていないだろう。欧州においては、鉄道会社は、補助金によって運営される公共事業との認識が強い(EU内では毎年460億の補助金をもらってもなお赤字を垂れ流している。欧州議会の鉄道自由化に関するレポート）。しかも鉄道は時間通り来ない上、補修工事はいつまで経っても終わらない。加えて、EUで民営化と鉄道自由化（インフラ事業者と運行事業者の上下分離化）が最も進んでいるのはイギリスとスウェーデンであるが、こうした二カ国でも補助金を受けつつ民間的な経営するという「官民共同モデル」を採用している。完全なる民間モデルで利益を上げている日本の主要な鉄道会社とは異なっている。EUが日本の鉄道会社に対して競争入札を行なうよう圧力を掛けてくるのもこうした認識の違いが背景にあるだろう。(ただし、日本でも地方の鉄道会社は採算が合わず苦境に立たされているという点では欧州の鉄道会社と似ている）。

また、前述の経産省の委託報告書は、日本は、JRなど鉄道会社が数多の鉄道メーカーを選ぶことができる「買い手市場」であるが、EUは、鉄道車両メーカーが鉄道会社に対して強い立場にある「売り手市場」であると指摘している。また、欧州議会の鉄道自由化に関するレポートでも、「EUの鉄道の公共調達システムは、鉄道会社に対して入札アクセスの確保を定めているが、実際に入札に参加する企業の数は限られているため、競争的な環境が確保されていない」と指摘している。このことは、EUの車両メーカーでは、Bombardia、Siemens、Alstomのビッグスリーが圧倒的に強く、高速鉄道車両に関しては事実上三社しか選択肢がないため、商品価格の釣り上げも行なわれやすいことを示している。EUの鉄道会社は、入札価格を下げるため、日本の鉄道メーカーに入札に参加するように頼みにくることもあるという。

それに加え、EUと日本では、鉄道車両の開発、仕様書や契約条件、認証プロセスのやり方についても大きな違いがある。日本では鉄道会社と鉄道車両メーカーが共同して開発を行うような形を持っているが、EUでは、ユーザー側の要求仕様に基づいてメーカーが開発を行なう。またEUでは国境を越えて相互に乗り入れが進んでいるため、契約内容にメーカーに責任を負わせる傾向があり、当然、仕様書や契約書の中身も膨大になる。それに対して日本では共同開発に近いためこと細かい仕様書を提示する必要はなく、仮に故障が起こればメーカーがとりあえず「駆けつける」ことが当たり前になっている。最後に、EUでは、国境をまたいでいるため、開発した車両を「全編成」を持ち込んで第三者認証期間でテストしなければならず、膨大なコストがかかるという。日本では、一両編成の車両などを線路で走らせるという形で済むという。最終的には、日本の車両生産の納期が約1年と短いのに対して、EUのメーカーは約3年〜4年掛かるという。

（EPA交渉における鉄道を巡る動きについては4に続く）

先の投稿(1)で、10月21日から予定されている第三回の日本-EUのEPA締結交渉では、ＥＵが非関税障壁と批判する「日本の政府調達市場(特に鉄道セクター)」が焦点の一つになると書いた。EUは、政府調達においては世界で最も開かれた市場であることを喧伝し、第三国の政府調達の門戸開放運動を積極的に展開している（特に中国などの新興国や日本や米国の鉄道市場）。日本の非関税障壁の撤廃がEPA締結の条件になっていることもあり、今回の交渉ラウンドではＥＵ側は強気で出てくると思われる。

こうしたＥＵの主張に対して日本は、日本の政府公共調達市場は特段閉鎖的なわけではないとした上で、むしろ、EU側の開かれた政府調達市場という主張こそ誇張されていると批判している。以下では、ＥＵ市場の開放度に関するEU内外からの批判的な見方を紹介したい。

EUは、政府調達をGDP全体の15-20％を占める重要な分野と認識し、グリーン調達を含めて新しい成長戦略の一環として位置付けている。しかし、第三国の政府調達市場はEUほどに開かれておらず、EU企業が不当な競争環境に置かれていると主張している。EUのこうした言い分は、WTOの政府調達協定（Government Procurement Agreement:GPA）のコミットメントの割合（政府調達市場において入札機会の保障されている項目の金額割合）を指標としている。これによると、EUはGPAの約85％の項目でコミットメントがあるが、アメリカは32％、日本は28％に過ぎない（下記の報告書参照）。

しかし、EUの市場開放度が他国よりも高いと根拠にしているGPAのコミットメントの割合は、指標として問題があると指摘されている。こうした批判は、ＥＵ加盟国からも欧州議会の調査局からも出ている。2013年6月18日の国際貿易委員会の質疑に提出された外部調査報告書は、主に以下の問題点を指摘した上、ＥＵの公共調達市場が他国よりも開放されていると言い切るのは誇大広告であり、適切ではないと結論づけている。

• 欧州委員会は、インパクト評価において、EUはGPAの約85％の項目でコミットメントを締結しているが、アメリカは32％、日本は28％に過ぎないと指摘したが、2012年のGPA改訂に伴うコミットメントの変更を反映していない。
• また、こうした法的開放度（GPAのコミットメント）だけを指標とするのは適切ではない。たとえ、コミットメントしていたとしても、商慣行や文化の違いによって自国の事業者が有利な立場にいることには変わりはない。 また、たとえ、コミットメントしていない分野でも第三国から受注を受けることはできる。法的枠組みだけで見ると、これらの数字は反映されない。
• 実際、GPAのコミットメントではなく、市場占有率（公共調達市場における外国の事業者の受注金額割合）で見た場合、EUの市場開放度は、中国、韓国よりも低くなり、日本とはほとんど変わらない。むしろ、フランスとドイツ（EU２）の平均受注金額の割合をみると、日本の政府公共調達の方が開かれているともいえる。

また、EUは、こうした認識に基づき、「第三国のEU市場へのアクセスに関する規制」の制定を進めている。同法案は、EUの第三国の公共調達市場へのアクセス向上を目的に、第三国がEUとの相互主義の原則を満たしていない場合には、第三国の事業者のEU市場へのアクセスを制限し報復措置を取る、としている。

しかしながら、上記で見たように、そもそも貿易相手国の公共調達市場の開放度がEUの想定よりもすでに高いとすれば、たとえ第三国のGPAのコミットメントの割合が増えたとしても、EUの企業による受注拡大の効果は高くない。むしろ、こうした規制案はＥＵ側の保護主義的な政策として認識され、逆に中国など新興国からの報復措置を招き、貿易戦争に発展する危険すらある。

実際、6月17日の国際貿易委員会で、同法案のラポーターを務めるDaniel CASPRAY議員(EPP、ドイツ)は、「欧州委員会のインパクト評価にこれほど問題があるとは思わず、驚きを隠せない。同提案を取り下げることは考えていないが、調査報告書の内容を精査した後、改めて修正案の調整を行う」とコメント。その他にもシャドウラポーターのEmma MACLARKIN議員(ECR, イギリス)は「EUの公共調達市場の開放度が他国と比べて高くないとすれば、（第三国に対する報復措置を含んだ）規制法案を制定する必要があるのか？　他のラポータ－および欧州委員会と相談して今後の対応を決めなければならない」と述べている。（参考：委員会審議のビデオ）。

こうした事実関係を抑えた上で、日本-EUのEPA交渉の動向をみると、日本側の「ＥＵは自分の脛の傷には目をつぶり、日本の非関税障壁ばかりを攻撃している」という批判には一定の合理性があるだろう。

今後、日本側が交渉の中でどういうアプローチを取るのかに注目される。そもそも、日本の交渉立場は一枚岩ではなく、省庁間でバラつきがある。国土交通省はＪＲなどの鉄道業界とともに日本型の鉄道システムを守りたいとの立場だが、経産省や外務省はより鉄道という日本の強みのある市場を開放していくことで輸出競争力を強化したいとの姿勢を見せている。また、国内で発言力のある自動車業界のEPAの締結に向けた圧力もあるだろう。こうした政治力学的な観点から見ると、国交省や鉄道業界の言い分にも理があったとしても、FTAの締結を最優先とする経産省／外務省が、鉄道市場の開放を押し通すというシナリオが有力に思える。